Έντονο προβληματισμό έχει προκαλέσει στους δήμους της χώρας η εφαρμογή του νέου Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης με την πρόσφατη ερμηνευτική εγκύκλιος 10 του Υπουργείου Εσωτερικών για την καταστατική θέση των αιρετών. Οι νέες ρυθμίσεις επηρεάζουν άμεσα το καθεστώς των δημάρχων και αντιδημάρχων που προέρχονται από τον δημόσιο τομέα, ενώ ιδιαίτερη ανησυχία έχει προκαλέσει η αντιμετώπιση των άμισθων αντιδημάρχων.
Η εγκύκλιος διευκρινίζει ότι για τους δημάρχους και αντιδημάρχους που είναι δημόσιοι υπάλληλοι, γιατροί του ΕΣΥ, στελέχη των Ενόπλων Δυνάμεων, ένστολοι των Σωμάτων Ασφαλείας και του Λιμενικού Σώματος αναστέλλεται αυτοδίκαια η άσκηση των υπηρεσιακών τους καθηκόντων για όλη τη διάρκεια της θητείας τους, ενώ η ειδική άδεια που ίσχυε μέχρι σήμερα αντικαθίσταται από διαπιστωτική πράξη αναστολής.
Παράλληλα, η εγκύκλιος αναφέρει ρητά ότι άμισθοι αντιδήμαρχοι δεν δύνανται να είναι τα πρόσωπα που υπάγονται στις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 294 του Κώδικα, δηλαδή οι παραπάνω κατηγορίες δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων.
Η συγκεκριμένη ερμηνεία έχει προκαλέσει αναστάτωση στην αυτοδιοίκηση, καθώς σε αρκετούς δήμους υπηρετούν σήμερα άμισθοι αντιδήμαρχοι που είναι δημόσιοι υπάλληλοι. Εφόσον εφαρμοστεί η εγκύκλιος όπως διατυπώνεται, οι δήμοι καλούνται να επανεξετάσουν τη σύνθεση των αντιδημαρχιών τους, ενώ αρκετοί αιρετοί βρίσκονται αντιμέτωποι με το ενδεχόμενο να αποχωρήσουν από τις θέσεις που κατέχουν.
Το θέμα έχει ήδη αρχίσει να απασχολεί δημοτικές αρχές σε ολόκληρη τη χώρα.
Το ζήτημα αποκτά ιδιαίτερη σημασία, καθώς οι διαπιστωτικές πράξεις αναστολής των δημοσίων υπαλλήλων πρέπει να εκδοθούν άμεσα, σύμφωνα με τις μεταβατικές διατάξεις της εγκυκλίου, γεγονός που περιορίζει σημαντικά τον χρόνο αντίδρασης των ενδιαφερομένων.
Την ίδια στιγμή, η ίδια εγκύκλιος εισάγει ευνοϊκότερες ρυθμίσεις για τους αιρετούς που εργάζονται στον ιδιωτικό τομέα. Για πρώτη φορά, δήμαρχοι και αντιδήμαρχοι που είναι ιδιωτικοί υπάλληλοι μπορούν, εφόσον το επιλέξουν, να συνεχίσουν την επαγγελματική τους δραστηριότητα λαμβάνοντας ειδική άδεια εξήντα ημερών κατ’ έτος και έξοδα παράστασης, αντί της υποχρεωτικής άδειας άνευ αποδοχών που ίσχυε μέχρι σήμερα.
Η υπόθεση αναμένεται να απασχολήσει έντονα την αυτοδιοίκηση το επόμενο διάστημα, καθώς ήδη εξετάζονται οι νομικές συνέπειες της εγκυκλίου και δεν αποκλείεται να υπάρξουν προσφυγές με αντικείμενο το κατά πόσο οι σχετικές ερμηνευτικές οδηγίες αποτυπώνουν πιστά το περιεχόμενο του νέου Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης ή εισάγουν περιορισμούς που δεν προβλέπονται ρητά από τον νόμο.
Η εγκύκλιος 10 του Υπουργείου Εσωτερικών αναφέρει ρητά:
Οι παρ. 1 και 2 του άρθρου 294 αφορούν ακριβώς:
- μόνιμους δημοσίους υπαλλήλους,
- υπαλλήλους ΙΔΑΧ του Δημοσίου,
- γιατρούς ΕΣΥ,
- στελέχη Ενόπλων Δυνάμεων,
- ένστολους,
- μέλη ΔΕΠ κ.λπ.
Άρα η εγκύκλιος δεν αποδέχεται το συμπέρασμα ότι ένας δημόσιος υπάλληλος μπορεί απλώς να συνεχίσει να εργάζεται στην υπηρεσία του και ταυτόχρονα να είναι άμισθος αντιδήμαρχος.
Αυτό είναι ακριβώς το κρίσιμο νομικό ζήτημα.
Από την ανάγνωση του ίδιου του Κώδικα και της Εγκυκλίου 10 προκύπτει η εξής διάκριση:
Το άρθρο 294 του ν. 5314/2026 καθορίζει ποιες κατηγορίες δημάρχων και αντιδημάρχων τίθενται σε αυτοδίκαιη αναστολή άσκησης των δημόσιων υπαλληλικών καθηκόντων τους (δημόσιοι υπάλληλοι, γιατροί ΕΣΥ, ένστολοι, μέλη ΔΕΠ κ.λπ.).
Το άρθρο 295 ρυθμίζει ποιοι λαμβάνουν αντιμισθία και ποιοι όχι.
Το άρθρο 110 προβλέπει τη δυνατότητα ορισμού άμισθων αντιδημάρχων.
Δεν υπάρχει στον Κώδικα ρητή διάταξη που να λέει: «Άμισθοι αντιδήμαρχοι δεν δύνανται να είναι τα πρόσωπα των παρ. 1 και 2 του άρθρου 294.»
Τι λέει η Εγκύκλιος
Η φράση αυτή υπάρχει ρητά στην Εγκύκλιο 10, στην εισαγωγική σύνοψη των αλλαγών:
«5. Άμισθοι αντιδήμαρχοι δεν δύνανται να είναι τα πρόσωπα των παρ. 1 και 2 του άρθρου 294.»
Η εγκύκλιος παρουσιάζει αυτή τη θέση ως διευκρίνιση εφαρμογής του νέου Κώδικα.
Αυτό ακριβώς αποτελεί το αντικείμενο της διαφωνίας.
- Το Υπουργείο Εσωτερικών, μέσω της εγκυκλίου, ερμηνεύει ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι που υπάγονται στις παρ. 1 και 2 του άρθρου 294 δεν μπορούν να είναι άμισθοι αντιδήμαρχοι.
- Το κρίσιμο νομικό ερώτημα είναι αν αυτή η απαγόρευση απορρέει πράγματι από τον νόμο ή αν η εγκύκλιος εισάγει μια ερμηνεία που δεν διατυπώνεται ρητά στο κείμενο του Κώδικα.
Γι’ αυτό και αρκετοί δήμοι εξετάζουν νομικές ενέργειες.
«Η Εγκύκλιος 10 του Υπουργείου Εσωτερικών ερμηνεύει τις διατάξεις του νέου Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως μη επιτρέπουσες τον ορισμό άμισθων αντιδημάρχων από τις κατηγορίες των προσώπων που αναφέρονται στις παρ. 1 και 2 του άρθρου 294. Η ερμηνεία αυτή έχει προκαλέσει αντιδράσεις και αποτελεί αντικείμενο νομικής αμφισβήτησης, καθώς αρκετοί υποστηρίζουν ότι η συγκεκριμένη απαγόρευση δεν διατυπώνεται ρητά στο κείμενο του νόμου.»
Πολύ συχνά παρατηρείται το φαινόμενο Εγκύκλιοι να προχωρούν μέσω διευκρινίσεων και ερμηνειών σε νομοθεσία περιλαμβάνοντας επιπλέον περιορισμούς από αυτούς που εισάγει ο νόμος..
Η νομική συζήτηση που έχει ανοίξει εστιάζει στην ίδια τη φύση της εγκυκλίου ως διοικητικής πράξης. Σύμφωνα με τη συνταγματική αρχή της νομιμότητας, η δημόσια διοίκηση οφείλει να ενεργεί αποκλειστικά εντός των ορίων που θέτει ο νόμος και δεν μπορεί να θεσπίζει νέους κανόνες δικαίου χωρίς σχετική νομοθετική εξουσιοδότηση. Η αρχή αυτή απορρέει από τις διατάξεις των άρθρων 26 παρ. 2, 43, 50, 82, 83 και 95 του Συντάγματος και έχει παγίως αναγνωριστεί από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας με τις αποφάσεις ΣτΕ 8721/1992 και ΣτΕ 2987/1994, οι οποίες επισημαίνουν ότι η Διοίκηση δεσμεύεται από τον νόμο και δεν μπορεί να ενεργεί πέραν όσων αυτός προβλέπει.
Στο ίδιο πνεύμα κινείται και η νομολογία του Αρείου Πάγου. Με την απόφαση ΑΠ 788/2019 κρίθηκε ότι οι ερμηνευτικές εγκύκλιοι αποτελούν πράξεις εσωτερικής διοικητικής λειτουργίας, οι οποίες δεσμεύουν μόνο τα όργανα της διοίκησης και δεν έχουν ισχύ νόμου, ούτε μπορούν να δημιουργήσουν, να τροποποιήσουν ή να καταργήσουν δικαιώματα και υποχρεώσεις των διοικουμένων. Για τον λόγο αυτό, το ερώτημα που τίθεται στην προκειμένη περίπτωση είναι αν η επίμαχη εγκύκλιος του Υπουργείου Εσωτερικών περιορίζεται στην ερμηνεία του νέου Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης ή αν εισάγει έναν περιορισμό –την απαγόρευση ορισμού δημοσίων υπαλλήλων ως άμισθων αντιδημάρχων– ο οποίος δεν προβλέπεται ρητά από το κείμενο του νόμου. Το ζήτημα αυτό αναμένεται να αποτελέσει αντικείμενο δικαστικής κρίσης, εφόσον ασκηθούν οι σχετικές προσφυγές.